Проблемы и задачи развития Евразийского Союза

ЕАЭС создан по классической модели региональной интеграции, в три этапа ТС: (2008–2011 гг.), ЕЭП (2011–2012 гг.), экономический союз (с 2012 г. по настоящее время). За первые три года после запуска этого проекта в конце 2008 года созданием первого на постсоветском пространстве наднационального органа – Комиссии ТС – были унифицированы таможенный контроль, ведущийся на основании Таможенного кодекса прямого действия, санитарный, ветеринарный, фитосанитарный, некоторые функции транспортного контроля, система технического регулирования. Одновременно с завершением создания ТС в 2011 году были подготовлены и подписаны фундаментальные соглашения о создании ЕЭП, которые заложили основу для перехода к ЕАЭС.


Рекордно короткие сроки формирования ЕАЭС обусловлены как правильно выбранной моделью интеграции, призванной помочь его странам-участницам реализовать свой экономический потенциал и потенциал хозяйственных связей внутри региона, создать условия для повышения глобальной конкурентоспособности, так и высокой степенью общности их интересов, обусловленной тесными хозяйственными связями и глубокой производственно-технологической кооперацией, сложившейся за столетия совместного пребывания в одной стране и десятилетия функционирования народнохозяйственного комплекса СССР.
Образование ЕАЭС предусматривает создание общего рынка в 180 млн. человек и совокупным ВВП 2,2 трлн. долл. с соответствующим увеличением масштаба и разнообразия производства, что способствует повышению эффективности и росту экономического потенциала государств-членов. Речь идет о возможностях повышения в среднесрочной перспективе темпов экономического роста в 1,5–2 раза за счет восстановления кооперационных связей и общего экономического пространства.
Данные статистики внешней и взаимной торговли уже за первый год существования единой таможенной территории подтвердили выгоду снятия пограничных барьеров. Так, общий товарооборот Беларуси, России и Казахстана в 2011 году вырос более чем на треть по сравнению с аналогичным периодом 2010 году. Произошел взрывной рост взаимной торговли внутри ТС, особенно на приграничных территориях (более чем на 40 %). В результате снятия пограничных барьеров более всех выиграли товарные группы наиболее чувствительные к простоям на границе (аграрная, пищевая продукция).
Однако в последующие годы интеграционные эффекты стали сокращаться. В 2012 году резко снизился, а в 2013 году прекратился рост взаимной торговли. В 2014 году он и вовсе снизился вследствие охватившего российскую экономику кризиса. Так, объем взаимной торговли за январь—декабрь 2014 года составил 57 млрд. долл., или 89 % к уровню соответствующего периода 2013 года (в т. ч., между Казахстаном и Россией – 79 %)[164]. Объем взаимной торговли за 2015 год составил всего ¾ к аналогичному периоду прошлого года. Причины наметившегося сокращения взаимного товарообмена: исчерпание первого эффекта снятия границы, пассивность органов управления интеграцией в стимулировании взаимного товарооборота, сохраняющиеся существенные нетарифные ограничения, а также отсутствие реальной координации макроэкономических политик (падение тех или иных м/э показателей у одной стороны тут же симметрично отзывается в другой).
Вместе с тем торговый канал в ЕАЭС при правильной постановке задачи обладает значительным потенциалом роста: доля взаимной торговли в общем внешнеторговом обороте в среднем вдвое ниже, чем в ЕС. Важно и то, что взаимная торговля более диверсифицирована, чем торговля с третьими странами: на долю товаров топливно-энергетического комплекса приходится 30,7 % (машины и оборудование – 18,7 %, продовольственные товары – 14,3 %), а в торговле с третьими странами – 73,3 %.
Возобновление роста взаимной торговли требует инвестиций в развитие кооперации и оптимизации сочетания конкурентных преимуществ участников интеграции. Это предполагает проведение согласованных отраслевых политик и стратегий развития. Большое значение имеет гармонизация и развитие технологической базы, последовательное повышение инновационной активности и технического уровня производства. НТП усиливает синергетический эффект интеграции, если он реализуется в совместных инвестиционных проектах, для финансирования которых нужны общие институты развития. В краткосрочной перспективе особое значение имеет расширение кооперационных связей и рынка взаимного товарообмена продукции обрабатывающих отраслей промышленности и продукции сельского хозяйства, которая по своим конкурентным возможностям не может быть реализована на рынке других стран. Это относится, прежде всего, к машиностроительной продукции, продукции сельского хозяйства и пищевой промышленности.
Преодолению негативных тенденций может способствовать скорейшее завершение формирования единого рынка товаров и услуг, устранение сохраняющихся изъятий оборота отдельных товаров из ЕЭП. К таким товарам относятся фармацевтические и лекарственные средства (устранить изъятия планируется с начала 2016 года), электроэнергия (с 2019 года), финансовые услуги (с 2022 года), нефть, газ и нефтепродукты (с 2025 года). Большое значение имеет ликвидация нетарифных барьеров во взаимной торговле, издержки преодоления которых оцениваются в 15–30 % конечной цены соответствующих товаров для потребителя.
Принципиальное значение имеет поддержание стабильных условий взаимной торговли, для чего необходима тесная координация макроэкономических политик государств-членов, включая согласование обменных курсов национальных валют. Близкие умеренные темпы инфляции, сближающаяся цена финансовых ресурсов и их взаимная доступность, стабильные и устойчивые темпы роста, устойчивость долга, сбалансированность внешней торговли и в налогово-бюджетной сфере – все это лишь предстоит реализовать в рамках ЕАЭС. В базовый Договор о ЕАЭС заложены три условия, которые должны соблюдаться:
• годовой дефицит консолидированного бюджета сектора государственного управления не должен быть выше 3 % ВВП;
• долг сектора государственного управления не должен быть выше 50 % ВВП;
• уровень инфляции (ИПЦ декабрь к декабрю) не должен превышать более чем на 5 п.п. уровень инфляции государства-члена, имеющего наименьший рост цен[165].

Как показал недавний опыт дестабилизации условий взаимной торговли вследствие неожиданной резкой девальвации и последующей сверхвысокой волатильности курса рубля, ключевой целью согласованной валютно-финансовой политики должно стать обеспечение устойчивости соотношений обменных курсов национальных валют. Сегодня все страны союза обладают слабыми неустойчивыми валютами, колебания которых в среднем достигают 15–20 % за год, а максимум наблюдался в России в 2014 году – 72 %. Столь резкая девальвация рубля нанесла существенный урон взаимной торговле партнеров по ЕАЭС, мгновенно лишив их продукцию конкурентоспособности по ценовому фактору[166]. Последовательная и четкая координация национальных политик в валютно-финансовой сфере позволит снизить издержки взаимной торговли, увеличить ее объем, а также будет способствовать наращиванию взаимных инвестиций.
Формирование единых правил валютного регулирования и платежно-расчетных операций, скоординированной монетарной и фискальной политик дает следующие преимущества:
1. интенсификация взаимной торговли за счет снижения транзакционных издержек и волатильности валютных курсов;
2. благотворное влияние на развитие общего финансового и инвестиционного потоков; снижаются издержки и риски взаимных инвестиций, способствуя их росту;
3. уменьшение цены заимствования за счет стабилизации инфляции и процентных ставок, что особенно важно для экономик малых стран ЕАЭС.
Остается открытым вопрос о целесообразности введения единой валюты ЕАЭС, о чем как о долгосрочной перспективе в евразийском интеграционном процессе говорили президенты России и Казахстана. Как показывает опыт ЕС, переход к монетарному союзу предполагает проведение единой долговой политики государств-членов, что, в свою очередь, требует единой налогово-бюджетной политики. Это связано с тем, что обеспечением ведущих мировых валют являются долговые обязательства эмитирующих их государств. Пример ЕС показывает, что без единой системы управления эмиссией и обращением этих обязательств долговая политика отдельных государств может поставить под угрозу финансовую устойчивость всего интеграционного объединения. Вместе с тем доминирующая роль российской экономики в ЕАЭС предопределяет центральное положение рубля на едином финансовом рынке. Он мог бы выполнять функции единой расчетной и резервной валюты при выполнении ряда условий.
Несмотря на четкое понимание необходимости согласования макроэкономических политик государств-членов ЕАЭС, включая их валютно-финансовую составляющую, до сих пор этого не делается. Отсутствие реальных механизмов координации деятельности национальных институтов регулирования серьезно затрудняет эффективную работу наднационального органа ЕАЭС. Последний не может проводить эффективную торговую политику в условиях нестабильности макроэкономических условий функционирования национальных экономик, что создает угрозы устойчивости всего интеграционного объединения. Неудовлетворительное состояние российской экономики и непредсказуемые действия ее регуляторов подрывают доверие партнеров, провоцируют несогласованное использование протекционистских инструментов во взаимной торговле, в том числе изъятий, ограничений и барьеров между государствами-членами.
Так, после резкой и неожиданной для партнеров девальвации рубля и существенного снижения ценовой конкурентоспособности их товаров во взаимной торговле Казахстанской Стороной было предложно ввести меры защиты от импорта из России, а Белоруссией было высказано пожелание оформлять контракты во взаимной торговле в свободно конвертируемой валюте. Подобные предложения несовместимы с базовыми принципами функционирования ЕЭП и обращают вспять интеграционный процесс. Попытки оправдания наднациональным органом этой практики ссылками на общемировую тенденцию роста протекционизма на фоне негативной конъюнктуры еще более усугубляют ситуацию, фактически оправдывая появление дезинтеграционных тенденций.
В качестве основных первоочередных антикризисных кратко– и среднесрочных мер, направленных на преодоление сложившейся негативной экономической ситуации Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) предложила[167]:
• достижение ценовой стабильности;
• активизацию использования национальных валют во взаимных расчетах;
• поддержание сбалансированности бюджетной системы;
• повышение устойчивости банковской системы.

Финансовая стабильность объединения предполагает макроэкономическую устойчивость его национальных сегментов к внешним факторам. Однако отсутствие механизмов взаимной ответственности сторон за поддержание макроэкономической стабильности, включая соотношение обменных курсов национальных валют и согласование стратегий развития, делает эти предложения декларативными. Хотя в документах ЕАЭС[168] среди условий для устойчивого развития и восстановления экономического роста упоминается «поддержание деловой активности», «диверсификация экономики, в том числе с учетом реализации интеграционного потенциала ЕАЭС» и даже «расширение источников финансовых средств и повышение доступности кредитных ресурсов», все это остается благими пожеланиями.
Для направления процесса евразийской интеграции на решение целей экономического развития необходима разработка и принятие Единой стратегии торгово-экономической политики ЕАЭС, а также принятия планов по ее реализации. Это предполагает более интенсивную гармонизацию национальных и союзных политик развития. Необходимо создание системы стратегического планирования развития ЕАЭС, включающей долгосрочные прогнозы, среднесрочные концепции и стратегии торговой, промышленной, сельскохозяйственной, энергетической, транспортной, научно-технической политики, основные направления социально-экономической, денежно-кредитной и налоговой политики, а также межгосударственные программы и планы мероприятий по их реализации.
Сделанные еще более пятилетия назад расчеты по интегрированной модели межотраслевого баланса трех государств-основателей ЕАЭС[169] показывают, что основная часть интеграционного эффекта, оцениваемого до 2030 года в 750 млрд. долл., приходится на реализацию общей стратегии развития, а создание общего рынка товаров, предусмотренное соглашениями, принятыми в рамках ТС, дает лишь треть совокупного интеграционного эффекта.
Однако вплоть до настоящего времени, в отсутствие общей политики развития ЕАЭС, государства-члены самостоятельно определяют приоритеты развития своих национальных экономик. В Белоруссии осуществляется структурная перестройка промышленности в соответствии с Программой развития промышленного комплекса Республики Беларусь на период до 2020 года. В Казахстане реализуется Государственная программа по форсированному индустриально-инновационному развитию, в рамках которой утверждена Концепция индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015–2019 годы. В Российской Федерации разработаны и утверждены государственные программы, в том числе государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», а также ряд программ развития высокотехнологичных секторов экономики (авиастроения, судостроения, электронной и радиоэлектронной промышленности, космического комплекса, медицинской и фармацевтической промышленности).
Для выбора наиболее перспективных отраслей экономики с точки зрения реализации интеграционного потенциала ЕАЭС авторским коллективом Научного центра евразийской интеграции с помощью экспертов ЕЭК составлена матрица из приоритетных отраслей национальных экономик, по следующим критериям:
• представляют интерес хотя бы для двух стран;
• страны имеют существенные конкурентные преимущества для их развития;
• являются перспективными для мировой экономики (то есть составляют задел, позволяющий, объединив усилия в рамках союзной корпорации или совместного предприятия, производить продукцию, представляющую интерес на мировых рынках).

На основе составленной матрицы выявлены отрасли или производства, имеющие наибольший интеграционный потенциал:
• нефтепереработка;
• черная металлургия и металлургическое производство;
• биотехнологии;
• нанотехнологии;
• производство редкоземельных металлов;
• химическая и нефтехимическая промышленность;
• фармацевтика;
• тяжелое машиностроение;
• производство с. -х. техники;
• станкостроение;
• производство машин и оборудования для энергетического комплекса;
• производство легковых автомобилей;
• авиационная промышленность;
• космические технологии.

Евразийская экономическая интеграция характеризуется как успешный проект: за семь лет достигнут этап ЕЭП, на формирование которого у Европейского союза в свое время ушло более 40 лет. Однако развернутая против России агрессия несет угрозы евразийской интеграции, парирование которых требует укрепления институтов ЕАЭС.
Происходящее четвертый год подряд падение темпов прироста взаимной торговли на фоне двадцатикратного роста бюрократических издержек[170] свидетельствует об исчерпании эффекта начального этапа интеграции. Интеграционный процесс замедлился, многократно увеличилось время на подготовку решений наднационального органа.
Вследствие разных условий присоединения государств-членов ЕАЭС к ВТО размылся единый таможенный тариф, составляющий один из краеугольных камней ТС. Вновь требуются серьезные усилия по его унификации и устранению изъятий, число которых многократно увеличилось после вступления в ВТО Казахстана и составляет около трети всех товарных позиций. Как показывает исторический опыт других стран, единственно возможным способом решения этой проблемы является принятие политического решения о факте создания ТС с единым таможенным тарифом с последующими переговорами с партнерами по ВТО о его корректировке в целях компенсации ухудшения условий их торговли с отдельными государствами ЕАЭС.
Принятые ЕЭК «Основные направления развития», а также другие документы, призванные определить облик объединения, носят рамочный, декларативный характер, не содержат конкретных стратегических целей и инструментов развития Союза. Для их содержательного наполнения целесообразно разработать Стратегию развития ЕАЭС до 2030 года, предусматривающую формирование полноценного экономического союза, включающего общий рынок, единую резервную валюту, приоритетные направления, прогнозы и программы развития на основе сочетания конкурентных преимуществ государств-членов.
Пробуксовка интеграционного процесса на этапе перехода от ЕЭП к ЕАЭС обусловлена объективными причинами – чрезмерной бюрократизацией и управленческой незрелостью наднационального органа, который продолжает работать как межгосударственный с сохранением прежнего принципа инициирования, согласования и принятия решений. Формирование Коллегии ЕЭК при создании ЕАЭС не было подкреплено передачей ей полномочий самостоятельного принятия решений по подавляющему большинству функций наднационального органа. Они по-прежнему должны приниматься по согласованию и по инициативе национальных правительств. В результате возникает дублирование работы Коллегии и Совета ЕЭК, а также усложнение процесса согласования принимаемых решений между многочисленными департаментами Комиссии и уполномоченными органами национальных правительств.
Согласно логике развития интеграции, основные направления перехода от ЕЭП к ЕАЭС должны включать передачу ЕЭК полномочий по инициированию и принятию решений, а также создание союзных институтов регулирования экономики в рамках переданных на наднациональный уровень функций. Эти функции должны быть обеспечены соответствующими действенными механизмами контроля, прозрачностью процессов управления и ответственностью за результаты.
Новый этап интеграционного процесса мог бы включать передачу на наднациональный уровень ряда полномочий, связанных с исполнением уже делегированных ЕЭК функций государственного управления. Речь идет о создании объединенных министерств торговли, экономики, финансов, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, энергетики, органов таможенного, санитарно-ветеринарного, антимонопольного, технического, миграционного регулирования. В организацию деятельности наднационального органа следует внедрить программно-целевой подход, восстановив межгосударственные программы с их финансированием из бюджета ЕЭК. Последний можно привязать к ввозным таможенным пошлинам, что устранит существующий сегодня позиционный конфликт между национальными органами Сторон, скрывающими первичную информацию друг от друга. Тем самым будет обеспечена прозрачность исполнения законодательства ЕАЭС, что повысит эффективность регулирования ЕЭП.
Работа по совершенствованию институциональной структуры евразийской экономической интеграции позволила бы «достроить» выпавшие звенья интеграционного процесса. В том числе восстановить гуманитарное измерение интеграции в части, необходимой для эффективного функционирования единого рынка труда. Речь идет, прежде всего, о формировании единого образовательного пространства и гармонизации трудового законодательства. Для этого необходимо выработать единые образовательные стандарты, обеспечить взаимное признание дипломов и других квалификационно-образовательных документов, передать формирование трудового законодательства на наднациональный уровень.
То же касается формирования научно-технического измерения евразийской интеграции. Научно-техническое сотрудничество имеет принципиальное значение для полноценного и поступательного развития евразийской интеграции. Ведь сегодня именно достижения науки и технологий определяют динамику экономического роста и уровень конкурентоспособности государств, обеспечение их национальной безопасности и возможностей интеграции в мировую экономику.
Общая научно-техническая политика могла бы стать мощным рычагом структурной перестройки экономики, повышения производительности труда, насыщения общего рынка конкурентоспособной продукцией. Это должна быть политика опережающего развития, основанная на концентрации ресурсов стран-партнеров по евразийскому интеграционному процессу на ключевых направлениях нового технологического уклада. Решение этой проблемы возможно путем создания евразийской инновационной системы, объединяющей национальные инновационные ресурсы. Эта цель может стать одной из главных объединяющих идей государств-участников евразийского интеграционного процесса на ближайшие годы. Для этого необходимо придать устойчивый и системный характер инновационному развитию как внутри каждой из стран-партнеров, так и на общем инновационном пространстве[171].